上海养老服务的思路与对策研究
发布时间: 2014-01-23 浏览次数: 677

 

上海作为全国第一个进入人口老龄化的城市,老年人口的增多,给了城市巨大的压力。随着居民老龄化、高龄化程度不断提高,家庭结构也发生了深刻的变化,传统单一的养老方式已经难以承担“老有所养、老有所乐”的责任,上海养老机构不足、为老服务短缺的矛盾日益凸显。

一、上海养老服务现状与问题

由于较早进入老龄化社会,上海应对养老危机的对策尝试也起步较早。如1993年社保改革之时,上海事业单位就被纳入缴费范畴,这比全国提早多年。其后的时间里,上海也不断提高养老保险缴费比例,目前上海30%的比例,也比全国的28%高。为了进一步提升养老服务水平,从构建“9073”养老服务格局,将“居家养老”纳入市区两级财政预算,到上海“十一五”发展纲要明确把居家养老的服务量化,并列入指标体系,上海在积极进行了各种探索和尝试,不断满足老人日益提高的、日趋个性化的服务需求。可以说,上海已形成了一个较完整的养老服务体系。

但目前,上海的养老服务还存在较多方面的问题。

一是养老服务供不应求和“城热郊冷”亟须调节。上海目前养老服务总体供不应求,但“城热郊冷”、服务有效需求与老年人的支付能力不相适应等现象依然存在,从而表现为养老服务供需结构失衡。中心城区由于占地面积、房价等限制,养老机构规模相对较小,相比中心城区的高密度人口,已经不能满足老人的需求。而郊区养老机构由于路途遥远,老人与家人相距较远,或老人的心理感受与喜好选择等原因,并不被城区老人接受,利用率相对较低。

二是社会化程度仍需提高。老年福利属社会公益事业,应该充分动员和组织社会力量参与,但由于种种原因,社会力量发挥作用的条件和环境还不充分,造成在养老福利机构建设方面政府和民间力量不平衡,养老福利服务社会化程度不高的局面。

三是郊区养老服务有待完善。养老机构多集中与中心城区,而郊区农村一些地方,空巢化现象反而超过城市,养老服务资源在城乡配置不均衡,造成郊区老人缺乏保障,生活相当困难。另外,每年还有相当一部分因灾、因病造成生活困难的老年人群体。

四是民营养老机构盈利压力还需减弱。公办养老院不以盈利为目,由市民政局全额拨款。相比之下,民办养老院就要面临盈利压力。硬件设施一流,提供优质服务的民营养老院可以定位高端市场,但高端市场的容量也有限,如果民营资本长期无法在中低端市场获利,且政府的扶持力度不够,民营资本势必难以生存为继。

五是运行机制尚需健全。公办福利机构较多,民办非营利机构较少,机构类别单一,缺乏优胜劣汰的竞争机制,不利于服务水平的提高,不能很好地向老年人提供保健、护理康复、精神慰藉、临终关怀等较高层次的养老福利服务,不适应老龄化社会日益增长的多层次的养老服务需求。

六是配套措施有待完善。养老机构建设标准、服务规范、行业自律和市场监管有待加强,专业化、标准化、规范化建设有待提高。医疗、护理和专业管理人才严重不足,服务人员工资和福利待遇偏低,人员培训工作难度较大,行业整体缺乏竞争力和发展后劲。

 

二、上海养老服务需求发展趋势

课题组通过专家咨询和社会调查发现,随着上海家庭子女数量趋少,受学历、消费观、生活方式等影响,传统的养老观念已经逐渐改变,更多老年父母不再选择依靠儿女养老,而是更倾向选择机构养老。

本课题基于家庭结构的变化对养老服务的影响,预测上海养老服务的需求。随着社会生活的不断进步,家庭结构也发生了深刻的变化,家庭结构变动具有一定的连续性,在不同时期表现出不同的趋势和特点。根据家庭结构变动不同时期,突出家庭结构类型对养老保障的影响,未来上海养老服务需求具有几个方面的表现:

一是社会化养老需求不断增强。家庭规模不断小型化、核心化将成为未来一段时期家庭结构变迁的主要趋势;独生子女家庭衍生出的“四二一”家庭或“四二二”家庭,以及未来可能出现的“八四二一”家庭,在赡养与抚养结构上呈现“倒三角”,形成“养老倒挂”现象;家庭内部老人供养支持的人力资源将严重短缺等,使得传统家庭的养老功能呈现出逐步弱化的趋势,迫切需要更多形式、更多层次的社会化养老方式。

二是空巢家庭养老服务需要逐步增强。空巢家庭老人不仅在生活照料方面的需求无法得到满足,且情感上没有寄托,空虚感孤独感强烈,物质和精神上的诉求将是空巢家庭养老服务的双重重任。因此,空巢老人家庭在政策、经济、福利、精神等方面需要逐步增强,需要更多的制度安排和服务。

三是郊区养老服务需要更多关注。郊区与中心城区之间教育、就业资源的差异,郊区子女更早离家求学和谋职,其父母也更早便与子女分开,进入空巢状态。在郊区,尤其是农村地区,养老保障体系建立较晚,社区养老、医疗保健等保障服务覆盖尚不完备,空巢中年化趋势进一步加深了传统家庭养老功能弱化与社会养老功能不到位之间的断层,应给予更多的关注。

四是老龄人口的精神和工作需求不断增长。除了对物质保障、精神享受的要求,获取新的社会角色、实现社会价值,也是本市老年市民较为普遍的精神诉求。

五是养老保障有待进一步完善。近年来,物价水平的持续走高,很大程度消化了养老金的增幅。本市连续调整城镇企事业单位退休人员基本养老金,提高小城镇社会保险的养老金水平,提高农村社会养老保险的养老金水平,提高养老保障水平,为老年群体提供的较为有力的物质保障。

三、国内外养老服务经验借鉴

国外养老服务的模式也有很多,美国较为典型的一种养老居住模式是老年社区,以成熟的商业化运营模式著称。日本的老年人赡养已经朝家庭、社会并重的方向转变,养老的形式已经多元化。为促进养老服务事业的发展,英国建立了一套由地方政府组织管理的社区社会服务体系,政府在老年人照顾方面的职能更多的是进行宏观监督与控制,掌握财政权力。瑞典建立了“城市医疗保健服务有限公司”私营老年服务机构,为老人特别是收入较商的老人提供了更为个性化的服务。并鼓励慈善团体、非营利机构大力兴办公益事业,这些社会团体和机构对瑞典老年社会保障起到了十分重要的作用。

借鉴国外经验,基本养老服务体系建设要充分整合行政、市场、社会、家庭等各种资源的力量,创新服务模式,充分发挥政府养老服务体系建立中的扶持、引导、评估、监督和营造氛围等作用,逐步建立起与经济社会发展水平相适应、与社会保障体系相衔接的、以居家养老为主、以社会养老为辅的多元化、多层次养老服务体系,实现“老有所养”的目标。

 

四、养老服务发展的对策建议

从国内外在养老服务方面取得的成功经验来看,其一,养老服务系运行特点是各方参与,应形成政府、市场和社会、家庭等多元主体共同参与的多层次养老服务体系;其二,养老服务体系应重点发展多形式、多样化的、基于社区提供的居家养老,强调发挥各种社会团体和民间团体及其志愿者的作用。

因此,课题组认为:

(一)强化政策支持,建构发展型家庭政策

充分发挥政府养老服务体系建立中的扶持、引导、评估、监督和营造氛围等作用。

一是强化发展型家庭相关政策支持,政府可以把家庭作为社会资产进行投资和建设,逐步建构发展型家庭政策,针对不同类型和需要的家庭,通过提供育幼、义务教育和医疗等社会服务的投资或支持性措施,以降低家庭育儿养老的成本,从经济上为家庭特别是那些承担养老和育幼责任的家庭提供帮助;或采取弹性工作时间或灵活的家庭责任假期等,以支持家庭承担其功能,从而使个人更好地发挥其角色作用,家庭也能够更好地行使其职能,实现社会与家庭之真正和谐。

二是构建全方位、多层次、一体化的社会养老保险制度,加快养老保险制度改革,完善社保法律法规,努力克服现有养老体制的弊端。上海应该以建设有中国特色的社会主义理论为指导,以保障所有社会成员“老有所养”为基本点出发,加快养老保险的立法进程,深化改革,逐步建立起覆盖社会全体劳动者、基金合理负责、基本保险与补充保险相结合的全方位、多层次、一体化的社会养老保险制度,保障广覆盖率,高保障水平。

 

(二)增加政府投入,建立多元化的养老基金筹资渠道

随着上海老龄化加剧,退休人员不断增多,劳动力人口相对减少,赡养负担持续加重,收支压力将越来越大。根据发达国家的经验,实行个人、企业/社会、政府分担的多元化筹资机制,公共筹资(包括财政和社保)在总成本中承担的比例在30-40%鉴于此,政府应该充分发挥宏观统筹作用,切实履行政府社会福利的主导职责,满足多层次的养老服务需求,努力实现有限资源的效益最大化。

一是要加大财政投入力度,重视养老经费的使用情况,根据老龄人口的实际需要建立一定数量和规模的活动场所和基础设施,在满足老龄人口物质需要的同时兼顾他们的精神需要。二是通过大力发展养老产业、大力发展以房养老、探索养老服务产业特许经营模式等制度创新,形成持续稳定并延续至终生的现金或其他资源流入,补贴养老金不足,缓解国家、社会、个人几个主体的养老负担问题。

(三)发展社区养老,完善社区养老设施和服务

从各国经验看,养老服务以依托社区服务的居家长期照护为主,而机构长期照护为辅;因此,上海可以在“9073”基础上,通过完善社区养老设施和服务,大力发展社区养老,逐步增加社区居家养老的比重。

一是充分认识发展和加强社区养老服务工作的重要性和迫切性,社区养老服务是迎接人口老龄化挑战,满足老年人需要和促进老龄工作可持续发展的一项战略措施。在发展过程中,要强化政府的主导作用,加强理论研究,加大宣传力度和资金投入,制定优先优惠政策,鼓励发展。同时,要规范管理,明确职责,努力提高服务水平和服务质量。

二是政府应发挥主导作用,动员社会各界力量,采取积极措施给予大力支持,多渠道、多形式地鼓励社会或个人出资兴办不同层次的养老院、养老公寓、老年生活中心,以满足老人的多种需求。

(四)建立和健全老年医疗保险制度,实现健康养老

一是建立和健全老年医疗保险制度,老年人具有高患病率、高伤残率、高医疗利用率的特点,为老年人提供基本医疗保险,满足他们的医疗需求,解决大部分老年人看病难的问题,使老年人及其家庭不致因为疾病导致经济危机;开展面向老龄化的社会教育、医学教育,兼顾人口老龄化有其对医疗保健需求的特殊性。

二是建立医院、家庭、社会和老年人个人组成的健康促进体系,在逐步妥善解决老年人物质生活的同时,强调并重视老年人的文化养老,提高老年人的生活质量,促使老年福利、老年教育、老年文化、老年卫生、老年体育等事业有一定的发展,为广大老年人安度晚年创造条件。

(五)发挥机构养老的补充作用

从各国经验看,机构养老的总体比重会逐步增加,但也并非不断增加。因此,上海可以在“9073”基础上,适当增加机构养老所占比重,加大对养老机构的政策扶持。

一是加强对养老机构的政策扶持,鼓励社会力量兴办养老服务机构,养老机构的建设用地,要免费划拨或给予优惠水电的收费要按照居民生活所用价格征收,各类企事业、社会团体、个人向养老机构的捐赠,在计算单位税收和个人所得税时应予以扣除,城乡养老机构建设和发展规划,要纳入社会总体规划,优先立项;二是提高机构养老的专业化服务,在养老机构养老的老人,受传统观念的影响,心理有落差,这样养老机构应从老人多元需要出发,在心理慰藉、医疗保健等方面提供专业化的、高质量的服务;三是加强监管,对养老机构实行统一管理,健全和养老服务相关的法规和纠纷处理程度,设立纠纷仲裁机构,建立标准化的服务监管体系,开展培训考核和颁发资格证书工作,定期由民政部门对养老机构的场地、人员、配备、服务质量进行综合评估,不合格的限期整改,有显著成绩的个人或单位,由民政部门予以奖励。

(六)实现养老观念和制度创新

一是大力发展以房养老,以房养老是借用广大老年人大都拥有的住房蕴含的巨大价值,通过产权、空间、使用权的相应释放和转换,以住房逆抵押、售房养老、租房养老等方法,形成持续稳定并延续至终生的现金或其他资源流入来补贴养老金不足,缓解国家、社会、个人养老负担问题。

二是大力发展养老产业,有助于优化上海现有服务业产业布局、促进相关产业的联动。鉴于上海老年客源市场的空闲时间多、消费能力强等实际状况,乡村旅游和养生旅游有可能成为未来上海旅游产业发展的重点和热点,乡村养生旅游、异地养老在上海具有较大发展空间。因此,可考虑两者有机结合、实现旅游产业的创新升级。

三是探索养老服务产业的特许经营模式,通过特许经营方式,结合目前国内成熟的金融工具,充分发挥社会资本作用,实施养老保障体制改革与模式创新,实现养老社会化、产业化、规模化与效益化。形成政府、社会资本、服务机构三方共赢的局面。

四是优化常住人口结构,面对上海人口年龄结构、生育率的特点,可采用通过灵活户籍政策等方式,把常住人口的劳动力的数量优势转化为劳动力资源优势,进而改善、优化上海常住人口结构。

(七)加强为老队伍建设

面临上海养老服务,特别是社区居家养老服务快速增长的需求。应该借助国内高校资源和先进国家的经验,迅速启动居家养老个案管理师的培训工作。一是通过在现有大专院校中设立培养个案管理师、社会工作者和全科医生的专业科系或者劳动职业培养,形成养老服务人员规范的专业培养体系。二是重视现有队伍的建设,加强职业再培训和激励机制,防止人才流失。从而培养一批能适应目前上海居家养老管理需要的、专业基础较好、素质较高、长期稳定的个案管理专业队伍。

(八)实行差别的老龄政策

一是合理划分养老群体,构建多种类的养老模式,上海目前对“老”的唯一划分标准就是年龄,即年龄达到60岁及以上年龄段的人被称之为“老年人”,而不论个体的身体状况。但由于不同老年人对服务的需求是不同的,这其中涉及个体的身体状况、经济状况、知识层次等因素,因此,可以将养老群体按照不同状况划分为工作养老、旅游养老等模式。

二是形成有针对性的养老服务方式,农村及经济落后地区,人口老龄化程度较低,养老方式以家庭养老为主,应扩大社会养老保险制度在这些地区的覆盖面;城区,人口老龄化程度较为严重,可考虑对计划生育政策进行调整,适当提高人口新老更替的水平,养老方式以家庭养老和社会养老相结合的方式为主,倡导家庭养老,完善居民养老保险制度,积极建设社会养老机构,通过政府、社会以及家庭三方共同努力来应对人口老龄化带来的养老负担加重的问题。